Passend onderwijs

Voordat het corona-virus de hele samenleving in de greep hield, beroerde een ander onderwerp de gemoederen in het onderwijs. Passend onderwijs. Ofwel, het onderwijs voor leerlingen met een handicap, stoornis of ander probleem in het basis-, voortgezet- en middelbaar beroepsonderwijs. De ondersteuning voor deze ‘zorgleerlingen’ is met de corona-crisis alleen maar relevanter geworden.

Passend onderwijs probeert een antwoord te zoeken op een vraagstuk dat kenmerken heeft van een ongetemd probleem, een wicked problem. Een van die kenmerken is normatieve meervoudigheid. Dat wil zeggen dat mensen verschillende waarden hanteren en op basis daarvan verschillende opvattingen hebben over wat hier nu eigenlijk het echte probleem is, en of specifieke oplossingen goed of fout zijn. Zo vindt de één dat we moeten streven naar inclusief onderwijs, als onderdeel van een inclusieve samenleving. Terwijl de ander juist waarde ziet in speciale voorzieningen voor kwetsbare kinderen. Kortom: ‘passend onderwijs’ betekent niet voor iedereen hetzelfde en wat het wel en niet betekent kan ook verschuiven in de tijd. Dat doet er toe, want de wet specificeert bewust niet voor wie het beleid bedoeld is, en geeft ook niet aan op basis waarvan onderwijs voldoende ‘passend’ is.   

De Wet passend onderwijs werd op 1 augustus 2014 ingevoerd. In een grote landelijke evaluatie werd de implementatie de eerste vijf jaar op de voet gevolgd. Een van de conclusies is dat de ontembaarheid van passend onderwijs eerder groter dan kleiner is geworden. Die conclusie is o.a. gebaseerd op een analyse van het publieke en politieke debat. In de eerste vijf jaar waren er ruim 100 uitzendingen op radio en televisie, bijna 800 krantenartikelen en meer dan 1.000 parlementaire documenten gewijd aan passend onderwijs. Die heb ik allemaal verzameld, gecodeerd en op verschillende manieren geanalyseerd. De belangrijkste bevindingen van die analyses zijn als volgt samen te vatten:

• Passend onderwijs is ook in het middelbaar beroepsonderwijs ingevoerd, maar in zowel het publieke als het politieke debat gaat het bij passend onderwijs vrijwel uitsluitend over het primair-, voortgezet- en speciaal onderwijs.
• De Wet passend onderwijs heeft verschillende beleidsdoelen. Het opnemen van meer ‘zorgleerlingen’ in het reguliere onderwijs en een daling van het aantal leerlingen in speciale settingen is géén formeel beleidsdoel. Niettemin schrijven mensen, vooral in de media, die betekenis op grote schaal toe aan het beleid.
• In de loop van 2017 ontstaat een kentering. In het kielzog van lerarenacties en opeenvolgende stakingen, raakt passend onderwijs in het publieke debat steeds meer verbonden met thema’s als werkdruk en een tekort aan leraren. Rond diezelfde tijd verschuift de aandacht in het politieke debat juist meer in de richting van financieel-bestuurlijke thema’s zoals verantwoording, toezicht en financiële reserves van samenwerkingsverbanden.
• In de loop der jaren raken discussies over passend onderwijs steeds meer verbonden met andere beleidsterreinen, zoals de Jeugdwet en de Participatiewet, maar ook met decentralisering in het algemeen. In 2019 kwam passend onderwijs ter sprake bij beleidsdossiers van zeven verschillende bewindspersonen.

• Nadat de wet in werking trad is het beleid stapsgewijs verder ontwikkeld. Er is beleid ontwikkeld voor het middelbaar beroepsonderwijs, de taken van samenwerkingsverbanden zijn uitgebreid, onduidelijkheden zijn verhelderd, er is gewerkt aan het oplossen van knelpunten, is er meer ruimte voor maatwerk gekomen en de tegenkracht op samenwerkingsverbanden is versterkt. Dit zijn stappen op de hoofdroute die met de Wet passend onderwijs is ingeslagen.

• Er blijven ook twistpunten, onderwerpen waarover veel wordt gediscussieerd zonder dat dat leidt tot politieke overeenstemming. In het beleidstraject dat aan de wet voorafgang, waren bekostiging en bestuurlijke inrichting onderwerp van veel discussie. Dat is nog steeds zo. Het parlement is verwikkeld in een aanhoudende zoektocht tussen het respecteren van de autonomie van samenwerkingsverbanden en de wens zelf te sturen, tussen het decentraliseren van verantwoordelijkheden en bevoegdheden en de wens zelf te bepalen hoe de taken worden ingevuld, tussen ruimte willen bieden aan professionals en de wens zelf greep te krijgen op wat er in de praktijk gebeurt. Het kristallisatiepunt van die zoektocht is het fenomeen samenwerkingsverband.

Het onderzoek laat zien hoezeer de term passend onderwijs een kruipend concept is geworden. Omdat niet is afgebakend voor wie het beleid bedoeld is, kan de doelgroep steeds ruimer worden gedefinieerd. Ging het voorheen alleen over zorgleerlingen met een indicatie, nu kan passend onderwijs in beginsel over alle leerlingen gaan die ‘iets’ extra’s nodig hebben. Bovendien is passend onderwijs steeds meer verbonden geraakt met andere actuele vraagstukken die binnen het onderwijs spelen, zoals werkdruk en een tekort aan leraren. Daarbij komt dat passend onderwijs ook steeds meer wordt verbonden met andere beleidsterreinen, vanuit een behoefte aan samenwerking, afstemming en integraliteit, wat zo typerend is voor ontembare vraagstukken.

Met de Wet passend onderwijs is gekozen voor een financieel-bestuurlijke aanpak voor een normatieve vraag. De wet heeft de normatieve vragen welbewust open gelaten en niet zelf ingevuld. De analyse van het publieke en politieke debat over passend onderwijs laat zien dat dit de deur open heeft gezet voor hoge verwachtingen, terwijl het achterliggende vraagstuk nog ontembaarder is geworden.

Meer weten?

Het volledige onderzoeksrapport 

Een samenvatting van het eindrapport van de evaluatie passend onderwijs

Het volledige eindrapport

Alle deelrapporten van vijf jaar evaluatie

Artikel in de Volkskrant

Video: Sietske Waslander over haar onderzoek naar het debat over passend onderwijs in de pers en in de politiek