Les 3 voor succesvol onderwijsbeleid

Nieuwe plannen voor het onderwijs, en de politieke besluitvorming erover, kunnen vaak op veel aandacht rekenen. Maar of de aangenomen wetswijziging of de nieuwe maatregelen ook uitvoerbaar zijn, dat staat in de regel veel minder in de belangstelling. 
Waarom wordt beleidsuitvoering vaak verwaarloosd?

Een belangrijke oorzaak is dat voor onderwijspolitici woorden, beelden en ambities die goed aanslaan bij de achterban zwaarder tellen dan de daden die daaraan worden verbonden. Die daden, oftewel de uitvoering van het beleid, worden ook niet zonder meer zichtbaar, en zeker niet binnen de vierjarige termijn van de politieke cyclus. Een grondige beleidsevaluatie na vijf tot tien jaar zal meestal pas kunnen uitwijzen of, en hoe, het beleid zijn beslag heeft gekregen in de onderwijspraktijk. In dit gebrek aan belangstelling voor de uitvoerbaarheid van beleid ligt een enorme valkuil. Het ‘Haagse’ devies van “… en de rest is implementatie” kan ertoe leiden dat goede, relevante, – en niet te vergeten: democratisch gelegitimeerde - onderwijsambities sneven. Ze sterven een zachte dood of krijgen een volstrekt andere invulling. 

In de wetenschap is wel veel aandacht voor beleidsuitvoering – implementatie genoemd - en de effecten ervan. Vanaf de jaren zeventig van de vorige eeuw gaf de teleurstelling in veel westerse landen over de tegenvallende resultaten van overheidsbeleid een flinke impuls aan het implementatie-onderzoek. Er werd onderzoek gedaan naar in hoeverre de kwaliteit van de inhoud van beleidsdocumenten, zoals een wetstekst en memorie van toelichting of een beleidsnota, van invloed is op de beleidsuitvoering. Klassiek is het artikel uit 1979 van de onderzoekers Mazmanian en Sabatier¹, die tot een checklist komen van voorwaarden die de kans op succesvolle beleidsuitvoering vergroten. Deze voorwaarden blijken nog steeds heel relevant, zoals bijvoorbeeld: “Zorg voor precieze formulering van de beleidsdoelstellingen, en geef een rangorde van prioriteit aan.”, “Er moeten voldoende financiële middelen voor de uitvoering van het beleid beschikbaar zijn, inclusief geld om het beleid te ‘monitoren’”, en “Externe actoren die het beleid steunen moeten in de gelegenheid zijn om te participeren in de uitvoering ervan”.  

Deze voorwaarden gaven aanleiding om het beleidsimplementatie-onderzoek verder te richten op de kwaliteit en kenmerken van de uitvoeringsorganisatie. De capaciteit of het vermogen, dat wil zeggen het beschikken over voldoende menskracht, middelen en tijd voor de uitvoering van het beleid, inclusief voldoende kennis over de doelen en de bedoeling ervan, blijkt steeds een doorslaggevende factor voor succesvolle beleidsuitvoering. In een recent artikel geven Howley en Sturges een overzicht van veertig jaar onderzoek naar ‘capacity building’ bij onderwijsbeleid². Capaciteit voor de uitvoering van onderwijsbeleid gaat in essentie om vier dingen.

Ten eerste moet er voldoende menskracht beschikbaar zijn, zeker in het onderwijs dat voornamelijk door mensen wordt ‘gemaakt’. Het gaat daarbij om kwantiteit én kwaliteit: zijn er voldoende mensen voor het onderwijs en de organisatie ervan, én hebben zij de juiste bevoegd- en bekwaamheden, (vak)specialisaties, en ondersteunende, leidinggevende en bestuurlijke kwaliteiten? 

Ten tweede moeten er genoeg middelen zijn: fysieke middelen zoals (de inrichting van) lokalen, gebouwen, sport- en buitenruimtes of digitale voorzieningen), maar ook financiële middelen zoals voldoende bekostiging, subsidies, fiscale voordelen, geoormerkt geld of juist bestedingsruimte. 

Beschikbare tijd vormt het derde element. Uitvoering van onderwijsbeleid vraagt meestal om verbetering, vernieuwing of verandering van het werk in scholen, en dat vraagt tijd om werkwijzen, gewoontes en organisatie aan te passen. 
Er is ook tijd nodig om te leren, en dat brengt mij bij het vierde element: kennis. Zijn de doelen van het beleid bekend bij de uitvoerders, en is voor hen voldoende duidelijk wat de bedoeling ervan is in de onderwijspraktijk? En vervolgens: hebben leraren, schoolleiders, stafmedewerkers, schoolbestuurders en andere betrokkenen genoeg kennis en expertise in huis om het beleid daadwerkelijk vorm te geven? Wordt voldaan aan hun behoefte aan begeleiding, advies, of scholing? 

De aandacht voor beleidsuitvoering is vaak gering, en daarmee wordt er ook onvoldoende stilgestaan bij de capaciteit om uitvoering aan onderwijsbeleid te kunnen geven. Voor succesvol onderwijsbeleid is een uitvoerige capaciteitsanalyse een absolute must. Alleen op basis van een helder beeld van wat er bij nieuw beleid, een wetswijziging of een maatregel in de praktijk nodig is aan mensen, middelen, tijd en kennis, kan verstandig beleid worden gemaakt dat ook uitvoerbaar is.

Een breder perspectief op onderwijs 

Wil je oplossingen aandragen om een bijdrage te leveren aan de maatschappelijke waarde van het onderwijs? In de Executive Master of Management in Education (onderwijsmanagement) ga je de diepte in op het gebied van missie en strategie, leiderschap en innovatie. Zo leer je vraagstukken over beleid & bestuur, netwerken & samenwerking en organisatie & leiderschap te analyseren vanuit meerdere invalshoeken.  

1 Mazmanian, D.A. & Sabatier, P.A. (1979). The Conditions of Effective Implementation: A Guide to Accomplishing Policy Objectives. Policy Analysis, 5(4), 481-504.

2 Howley, C. & Sturges, K.M. (2018). Building capacity in State Education Agencies: Using Organizational Theory to Guide Technical Assistance. Journal of Organizational Theory in Education, 3(1), 1 - 19