De overheid als aandeelhouder, oplossing of probleem?

Wanneer is publiek aandeelhouderschap vereist of gewenst, wanneer is het overbodig of contra-productief? En wat zouden de rollen van de overheid, de toezichthouder, de RvC en de RvB bij een onderneming in publieke handen moeten zijn? Deze vragen werden besproken op een besloten seminar op 16 juni 2016 in Tilburg, georganiseerd door prof. dr. ir. Michiel Boersma en prof. dr. Kees Cools RA van het TIAS GovernanceLAB.

Een gezelschap van een dertigtal deelnemers bestond uit CEO’s, bestuurders en (president-)commissarissen van ondernemingen met de overheid als (groot)aandeelhouder. Dankzij het besloten karakter van de bijeenkomst werd in grote openheid een indringende en inhoudelijk zeer interessante discussie gevoerd.

Drie vooraanstaande sprekers waren bereid gevonden het onderwerp in te leiden vanuit de wetenschap, de ondernemingen en de overheid. Prof.dr. Arnoud Boot, hoogleraar Ondernemingsfinanciering en Financiële markten aan de Universiteit van Amsterdam, opende met een betoog over de rol van de overheid in publiek aandeelhouderschap vanuit economisch-wetenschappelijk perspectief. Aan de basis van publiek aandeelhouderschap staan publieke belangen die behartigd moeten worden waarbij sprake is van marktfalen en problemen met contracteerbaarheid. Als er bijvoorbeeld sprake is van een monopolie (bijv. energienetwerken, openbaar vervoer) en het is lastig om in contracten de publieke belangen vast te leggen dan is privatisering ongewenst. Daarbij is het belangrijk niet alleen de situaties van marktfalen te onderkennen maar ook ‘publiek falen’ scherp in het oog te houden; ook de overheid is soms niet goed in staat taken/diensten effectief en efficiënt uit te voeren. Boot stelde dat er vervolgens  geen algemene benadering mogelijk is om het spanningsveld tussen publiek en privaat op te lossen. Er is een voortdurende discussie vereist over publieke belangen en de bijbehorende juiste governance. Perfecte oplossingen bestaan niet, daarom is het zaak vele opties voor het borgen van publiek belang open te houden.

Dr.ir. Aad Veenman, voorzitter van de Raad van Commissarissen van TenneT en voormalig CEO van Stork en de NS, besprak het perspectief van de onderneming met de overheid als strategisch partner. Ook hij benadrukte de complexiteit van het spanningsveld tussen publiek en privaat, onder meer omdat het vraagstuk voortdurend in beweging is. Het ‘waarom’ van publiek aandeelhouderschap is dan doorgaans afhankelijk van de ontstaansgeschiedenis, van rollen, van wetgeving, etc. Daar komt bij dat ‘het publiek belang’ geen constante is, het verandert voortdurend door maatschappelijke ontwikkelingen en ook door de rol die de politiek daar zelf in speelt. Als de overheid als aandeelhouder op sommige momenten leidend wil zijn in bijvoorbeeld het vaststellen van de strategie dan komt er een extra spanning te staan op de relatie tussen bestuur en aandeelhouder.

Drs. Gertjan Lankhorst, CEO bij Gasterra en voormalig directeur-generaal Energie op Ministerie van Economische Zaken, benaderde de discussie ten slotte vanuit de invalshoek van de overheid. Het ‘waarom’ van publiek aandeelhouderschap is volgens Lankhorst niet los te zien van het ‘hoe’ en beide aspecten worden in de discussie over publiek aandeelhouderschap vaak door elkaar gehaald. Problemen die ontstaan in de uitvoering leiden vaak tot het ter sprake brengen van het concept zelf. Zoals ook bij private ondernemingen is het bij overheids-NV’s cruciaal goed te communiceren met de aandeelhouder en verrassingen te voorkomen en bovendien het politieke karakter van de aandeelhouder goed te begrijpen en daar rekening mee te houden.

De drie inleidingen leverden ruime gespreksstof op en dienden als aanzet tot veel discussie onder de aanwezigen. Een belangrijke conclusie van deze discussie was dat de afwegingen rondom publiek aandeelhouderschap niet moeten leiden tot een vast ‘format’, maar dat een op maat gesneden oplossing voor iedere afzonderlijke casus van belang is. Wanneer bijvoorbeeld de overheid zich actief wil mengen in het vaststellen van de strategie en de executie van het beleid, dan is een rol als aandeelhouder waarschijnlijk niet de beste vorm voor het behartigen van overheidsbelangen. Ook het begrip legitimiteit kwam vaak aan de orde: (overheids)ondernemingen zullen zich voortdurend moeten inzetten om draagvlak te creëren voor hun handelen in het maatschappelijke én politieke speelveld. Zolang alles goed gaat is deze legitimiteit geen issue, maar als er problemen ontstaan, zullen de (overheids)bedrijven telkens bij de verantwoordelijke bewindslieden op het matje worden geroepen.

Het seminar Publiek Aandeelhouderschap was een initiatief van prof.dr.ir. Michiel Boersma (hoogleraar Corporate Governance van voormalige nutsbedrijven) en prof.dr. Kees Cools RA (hoogleraar Corporate Finance en Governance) van TIAS School for Business and Society. Beiden zijn onder meer betrokken bij het Commissarissen en Toezichthouders Programma.

MEER WETEN OVER DEZE OPLEIDING?