Politiek krachtenspel heeft een ‘monster’ gecreëerd.

Publiek aandeelhouderschap komt met ingebakken governancedilemma’s, botsende belangen en met dubbele pettenproblematiek. Prof.dr.ir. Michiel Boersma bespreekt de vraagstukken en rolconflicten bij staatsdeelnemingen.

‘Voorheen was het motto: privatiseren, tenzij…, daarna: publiek, tenzij’, schetst Boersma de politieke ommekeer ten aanzien van staatsdeelnemingen in de afgelopen tien jaar. Inmiddels wordt per casus beoordeeld of publieke organisaties wel of niet op afstand van de overheid worden gezet, of zelfs helemaal worden geprivatiseerd. Die beslissing is afhankelijk van de vraag of er sprake is van een publiek belang en wat de beste manier is om dat te borgen: als wet –en regelgeving niet toereikend is, kan de overheid de behartiging van het belang onder meer neerleggen bij partijen die op een concurrerende markt opereren, zoals bij vitale infrastructuur.  

Ingebakken dilemma  
Via het aandeelhouderschap kan de overheid at arm’s length toch nog een stevige vinger in de pap houden, ook al staat ze op afstand. Zoals bij Schiphol, dat als mainport van groot belang is voor de bereikbaarheid en economie van Nederland. De luchthaven opereert in een uiterst dynamische sector en een complex speelveld, waarin publieke en private belangen snel kunnen botsen. ‘In zo’n onzekere setting wil de overheid een belangrijke speler blijven door het uitoefenen van extra zeggenschap’, aldus Boersma. Welke vorm van zeggenschap gekozen wordt, verschilt opnieuw per casus. Staatsdeelnemingen zijn meestal nv’s of bv’s en structuurvennootschappen: bij het volledige structuurregime heeft de raad van commissarissen vergaande goedkeuringsrechten, bij het verzwakte regime heeft ook de aandeelhoudersvergadering via de statuten bepaalde rechten, bijvoorbeeld het goedkeuren van de strategie, of het benoemen en ontslaan van bestuurders. Daarmee zit een belangrijk governancedilemma al ingebakken in de structuur. ‘De rvc heeft de wettelijke plicht om de belangen van alle stakeholders te behartigen, terwijl de Staat als aandeelhouder vaak het belang van slechts één stakeholder laat prevaleren’, schetst Boersma. ’Daar knelt vaak de schoen.’ 

Rol- en loyaliteitsconflicten 
Het is een van de nadelen van publiek aandeelhouderschap, waarvan Boersma er nog een aantal opsomt. Zoals het punt van specifieke deskundigheid. ‘Heeft de overheid wel genoeg kennis en kunde om invloed uit te oefenen bij complexe organisaties als Schiphol, TenneT en Gasunie? Is er voldoende visie op toekomstige ontwikkelingen?’ Een ander nadeel is de spanning tussen centrale en decentrale overheid, oftewel tussen lokale en landelijke politiek. Bij Schiphol of Havenbedrijf Rotterdam bijvoorbeeld is zowel de Staat als de desbetreffende gemeente aandeelhouder, bij energiebedrijven zowel provincie als gemeente. ‘Landelijke, regionale en lokale overheden kunnen verschillende politieke, maatschappelijke en financiële doelen of belangen hebben’, aldus Boersma. Die belangen kunnen botsen, bijvoorbeeld bij de discussie over privatisering. ‘Waar leg je dan de loyaliteit?’ Daar komt nog eens bij dat de overheid verschillende petten op heeft, waardoor er snel rolconflicten ontstaan. Bij ProRail bijvoorbeeld is de overheid niet alleen aandeelhouder, maar ook de partij die de markt reguleert, de vergunningverlener, financier en extern toezichthouder. De Staat  moet als publiek aandeelhouder ook nog eens politiek verantwoording afleggen aan het parlement, dat zich vervolgens vaak de rol van de rvc wil toe-eigenen.

Dubbele petten
Dit meervoudige krachtenspel heeft volgens Boersma een ‘corporate governance-monster’ gecreëerd, waarin de rvc zijn statutaire rol niet kan vervullen en wordt gereduceerd wordt tot een ’papieren tijger’, die alleen maar mag afvinken wat de overheid heeft besloten. ‘Als rvc van ProRail hadden we bijvoorbeeld niets te vertellen over de strategie. Die werd in Den Haag bepaald’, verhaalt Boersma zijn ervaring als voormalig president-commissaris van de spoorbeheerder. De dubbele pettenproblematiek leidt ook tot allerlei dilemma’s op (lokaal) politiek, maatschappelijk, of bijvoorbeeld commercieel gebied: ‘De overheid wil graag een hoog dividend én een lage prijs voor de geleverde diensten. Dat gaat niet samen, het is of een lage prijs of een hoog dividend. 

Parlement op afstand houden
De conclusie van Boersma: de overheid moet het publiek belang bij voorkeur borgen via wet- en regelgeving, eventueel met extra sloten op de deur in de vorm van een extern toezichthouder en de tucht van de markt. Als de overheid daarnaast echter kiest voor de zwaarste vorm van beveiliging - aandeelhouderschap en dus extra zeggenschap – dan moet worden voldaan aan een aantal voorwaarden: afspraken over het publiek belang goed vaststellen en regelen, als Staat zorgen voor een duidelijke aansturing en één visie communiceren. ‘Nu worden bestuurders en commissarissen van staatsdeelnemingen vaak geconfronteerd met de verschillende belangen van het ministerie van Financiën en het betreffende beleidsdepartement’, aldus Boersma. Het ministerie stuurt op risico en rendement, het departement vaak op de inhoud. Verder moet de overheid rolvast zijn en dus niet op de stoel van rvb en rvc gaan zitten én bereid zijn het parlement op afstand te houden. ‘De minister treedt op voor de aandeelhouder, níet het parlement’, schetst Boersma de juiste verhoudingen.

Op 11 mei 2016 verzorgde prof.dr.ir. Michiel Boersma de introductie op een themabijeenkomst, georganiseerd door Maes &Lunau, over publiek aandeelhouderschap voor een gezelschap van een dertigtal overheidscommissarissen en bestuurders van staatsdeelnemingen. Bovenstaand verslag van de presentatie van Michiel Boersma is geschreven door financieel-economisch journalist Marike van Zanten.

Commissarissen en Toezichthouders Programma

Prof.dr.ir. Michiel Boersma is aan TIAS verbonden als hoogleraar Corporate Governance en Academic Director van het Commissarissen en Toezichthouders Programma. In dit programma komt niet alleen de harde kant van organisaties (financiën, risico’s en scenarioplanning) aan bod, er wordt ook veel aandacht besteed aan soft controls (rollen, verhoudingen en biases).

Lees meer over dit programma