‘Laat het primaire proces de governance bepalen’

Tien jaar geleden al publiceerde Edith Hooge samen met collega’s een onderzoeksrapport over governance in het mbo met als titel Een ROC kan het niet alleen. De titel maakt duidelijk dat een opleidingsinstituut geen op zichzelf staande organisatie is, maar onderdeel uitmaakt van een netwerk. Dit heeft gevolgen voor de governance, waarschuwt Edith Hooge, want steeds meer taken verschuiven naar de keten waardoor van de stand alone organisatie uiteindelijk een lege huls kan overblijven. En dit gebeurt in de zorg net zo goed als in het onderwijs.

Edith Hooge, vicedecaan en hoogleraar bij TIAS School for Business and Society (haar leerstoel is Boards and governance in education), maakte tijdens haar studie onderwijskunde de keuze voor de studierichting beleid en organisatie. ‘De meesten vonden dat saai’, zegt ze, ‘ik niet.’ De beloning kwam rond 2000 toen het woord governance in zwang raakte. ‘Precies waarmee ik me al jaren bezighield, ineens was ik de governance-expert.’ Hoewel ze dit is op het gebied van onderwijs, laat een interview met haar uit 2013 in Goed Bestuur & Toezicht zien hoe dicht de twee bij elkaar liggen als het om governance gaat. ‘Op de meeste plaatsen waar ik het over onderwijs heb, kun je klakkeloos zorg invullen’, zegt ze zelf. ‘Het grootste verschil is denk ik dat ik governance vooral zie als een verzamelwoord voor bestuur, toezicht en verantwoording, en dat ik het vierde thema dat er vaak onder geschaard wordt – inkoop – echt iets voor de zorg vind.’

Kwaliteit

Het bijzondere aan het Nederlands onderwijssysteem is dat dit een privaatrechtelijk systeem is dat een publieke taak uitoefent met publiek geld. ‘Er is een lange historie van governance in het onderwijs met heel weinig inhoudelijke bemoeienis van de overheid’, zegt Hooge. ‘Pas de laatste jaren zien we dat de behoefte van de overheid om inhoudelijk iets van het onderwijs te vinden toeneemt. Ook wel begrijpelijk, want onderwijs speelt een enorm belangrijke rol in de samenleving. In de jaren negentig sprak niemand nog over de kwaliteit van het onderwijs. De Onderwijsinspectie begon pas in 2007 met het benoemen van zwakke scholen. Duidelijk het gevolg van het feit dat de overheid meer en meer wordt aangesproken op het sociale en economische belang van goed onderwijs en dat het belang van de juiste diploma’s steeds groter wordt.’

Sectoraal vormgegeven governance

De governance in het onderwijs, zegt Hooge, is heel sectoraal. Het primair onderwijs heeft een heel andere bestuurlijke structuur dan het middelbaar of het hoger beroepsonderwijs. ‘Alle geledingen hebben hun eigen governancecode, in tegenstelling tot de zorgbrede governancecode die de zorg kent. Wat mij betreft hoeft het onderwijs dat voorbeeld uit de zorg niet te volgen, want die geledingen verschillen ook echt van elkaar en die codes zijn op maat. Ze bieden bestuurders een goed kader om te besturen zoals besturen bedoeld is: proactief en aangesloten op specifieke context van de eigen sector. De eigen koers bepalen, volgen en verantwoorden. Mét de kritische aantekening overigens dat wel sprake is van een verantwoordingstekort. Echt een vrij essentieel probleem in het onderwijs, en als ik het uitleg zal snel duidelijk zijn hoe groot de parallel met de zorg is. Het bestuur in het onderwijs valt niet onder de parlementaire democratische verantwoording.'

Laat primaire proces governance bepalen

'Bestuurders hebben dus heel veel ruimte om beslissingen te nemen. Hierbij kunnen ze op twee manieren ter verantwoording worden geroepen. Enerzijds door de raad van toezicht, die kan disciplineren, controleren en het reilen en zeilen kan bewaken. En anderzijds de horizontale verantwoording van bestuurders aan alle partijen waarmee ze te maken hebben, zoals leerlingen en ouders, bedrijfsleven of de lokale overheid. De trekkingskracht van beide is echter ontoereikend en dat verklaart het verantwoordingstekort waarover ik het heb.'

'De medezeggenschap komt lang niet overal in het onderwijs goed uit de verf. Het interne toezicht heeft zich wel ontwikkeld, maar er zit een grens aan. De raden van toezicht spreken de bestuurders vijf of zes keer per jaar vanuit wat voor de toezichthouders een nevenfunctie is en waarbij de bestuurders een enorme informatievoorsprong hebben. Bovendien hebben de toezichthouders niet alleen de taak om de bestuurders te controleren, maar ook om een bijdrage te leveren aan de continuïteit van de organisatie.’

Bestuurder bij de les

Kortom, stelt Hooge, de vraag of de bestuurder voldoende bij de les blijft staat of valt teveel bij de kracht van die bestuurder zelf. ‘En dan gaan in governancetaal alle alarmbellen rinkelen’, zegt ze. ‘Dus wordt nagedacht over manieren om dit te veranderen. De een wil dit doen door het onderwijs meer onder de vlag van de overheid te brengen, de ander door scholen te voorzien van een maatschappelijke raad. Een derde vindt dat de bestuurder gekozen zou moeten worden. Een vierde verwijst naar de Wet Bestuurskracht, waarmee de rol van zeggenschap is verankerd in de wet. Maar verankering in de wet betekent nog niet dat er in de praktijk wat gebeurt.’

Duidelijke parallellen

De parallellen met de zorg zijn inderdaad duidelijk. ‘Ook in de zorg worden grote vraagtekens geplaatst bij het bestuurlijk vermogen van de zorginstellingen en de kracht van het medezeggenschap’, zegt Hooge. ‘Veel bestuurders in de zorg waren eerst directeur of manager en beide functies zijn wezenlijk anders dan bestuurder zijn. Het gevaar is dat je blijft managen en te weinig in staat bent strategisch te besturen, een lange termijn koers te bepalen en die te vertalen naar het primaire proces. Daarnaast moet je ook nog eens verstand hebben van vastgoed en financiën en vergeet ook niet het vraagstuk van human resource. Zowel in de zorg als in het onderwijs moet je als bestuurder in staat zijn professionals aan te sturen. Boeken hierover hebben titels als Gedoe komt er toch en Niet doen. Hoe veelzeggend is dat? Professionals hebben handelingsruimte nodig. De ontwikkeling naar zelfsturende teams in de langdurige zorg en de komst van Buurtzorg hebben laten zien hoe groot die behoefte in de zorg is. Maar hoe stuur je daarop als bestuurder?’

Ketengovernance

En dan is er ook nog de ketengovernance, vervolgt Hooge. Een onderwerp dat in het beroepsonderwijs tien jaar geleden op de kaart is gezet met het rapport Een ROC kan het niet alleen. Hooge: ‘Hoeveel bestuurders – in het onderwijs maar ook in de zorg – hebben het lef om zich af te vragen of hetgeen ze doen het doel heeft de organisatie overbodig te maken of juist de continuïteit ervan te garanderen? In ketensamenwerking zijn ultieme doelen voor het onderwijs bijvoorbeeld passend onderwijs bieden, of de beste beroepsvoorbereiding en toeleiding tot de arbeidsmarkt. De vraag is altijd of jouw organisatie daarin een relevante rol kan blijven vervullen. Dat vraagt om ketengovernance. Bovendien: scholen bieden onderwijs, maar spelen ook een rol in welzijn, maatschappelijke participatie. Het beroepsonderwijs moet naast beroepsvorming ook samenwerken met het bedrijfsleven. Je hebt dus altijd te maken met andere partijen in de keten. In de zorg is dat net zo.’

Samenwerken als opdracht

De ROC’s nemen in die zin een bijzondere positie in, stelt Hooge, dat ze onderwijs bieden in alle lagen van de samenleving. ‘Ook in de onderste laag dus’, zegt ze, ‘en dat betekent dat ze ook te maken hebben met zaken als buurtbeheer, gezondheid en bewegen, welzijn en de politie. Dat leidt tot vervagende grenzen tussen organisaties en – veel interessanter nog – tot de opdracht van die organisaties om samen te werken. Aparte beleidslijnen laten bestaan voor zorg en achterstandsproblemen, terwijl de problemen op beide gebieden zich vaak bij dezelfde jongeren afspelen, werkt niet. Samenwerking is op die zaken essentieel. De oude denominaties in het onderwijs – katholiek zijn bijvoorbeeld – worden vervangen door nieuwe bindende waarden en doelen zoals onderwijs-op-maat, of gelijke kansen, een thematische opzet dus. Ditzelfde zie je in de zorg ook, bijvoorbeeld bij zorgaanbieders die samenwerken op een thema als dementie.'

'Dit leidt tot bestuurlijke schaalvergroting waardoor stand alone organisaties minder betekenis krijgen. Alle onderwerpen die je van oudsher als stand alone organisatie behandelde, verschuiven gaandeweg naar de ketenpartijen op bovenbestuurlijk niveau. Uiteindelijk houdt die stand alone partij bestuurlijk een lege huls over. Dat dit de continuïteit van die stand alone organisatie aantast is niet zo erg, zo lang de keten maar geborgd is, maar het heeft wel enorme gevolgen voor de governance. Je moet die verleggen naar de keten en dat leidt tot weerstand. In het onderwijs zie ik dit heel duidelijk – iedereen is voorstander van het onderwijs passend maken voor alle kinderen maar gruwt van de bestuurlijke rompslomp die dit met zich meebrengt – en dat zal in de zorg net zo zijn. Ik hoef maar te kijken naar de decentralisaties, in het kader waarvan taken verlegd zijn van de overheid naar de gemeente en een zorgaanbieder ineens met 28 gemeenten te maken krijgt.’

Nieuw evenwicht

Hierin moet een nieuw evenwicht worden gevonden. ‘De decentralisaties leiden tot regionalisatie en dus tot bestuurlijke schaalvergroting’, zegt Hooge. ‘Je ontkomt er dan niet aan taken te centraliseren op regionaal niveau, anders leidt de mantra van dichtbij de burger onherroepelijk tot capaciteits- en kwaliteitsverlies en wordt iedereen gebeten door de governance-bug. Je ziet vaak in een wijk dat professionals als de buurtregisseur en de wijkverpleegkundige elkaar al jarenlang kennen. Maar op hoger niveau is dat niet bekend en daar worden plannen gemaakt om beter te gaan samenwerken. Dat bijt elkaar. Beweeg liever mee met wat er al bestaat. Juist hierom zijn die zelfsturende teams waarover ik het al had zo’n goed idee.'

'Speel in op wat er is, want anders loop je het risico dat kapot te maken, zonder dat je er iets voor in de plaats kunt zetten dat minstens even goed is. Sta diversiteit toe en bevorder die. Het verloop en de eigen aard van de primaire processen horen directief te zijn voor hoe je bestuurt en hoe je governance voert. Natuurlijk vormen verantwoordings- en bekostigingssystemen hierbij hindernissen, om nog maar te zwijgen van de arbeidsregels en -voorwaarden. Maar als je alle belangen goed weegt, en je 'het juiste' nastreeft voor in elk geval leerling, patiënt of cliënt, en je laat sturen door het primaire proces en dát faciliteert, ben ik sterk voor wat bestuurlijke ongehoorzaamheid, als het nodig is.’

Dit interview met Edith Hooge is eerder gepubliceerd op de website van Vilans, partner van het TIAS GovernanceLAB en verbonden aan de leerstoel van Mirella Minkman.