De kracht en keerzijde van zachte sturing

Zachte sturing is vaak effectiever dan harde sturing. Toch kent ook deze vorm van druk zijn keerzijden, die conformistisch gedrag in de hand werken.

Recent publiceerde de branchevereniging van woningcorporaties Aedes een lijst, waaruit blijkt dat sommige woningcorporaties tot drie keer zo duur zijn in hun bedrijfsvoering als de goedkoopste corporaties, en in enkele gevallen zelfs vijf keer zo duur. Ook wanneer een meer genuanceerde vergelijking wordt gemaakt, bijvoorbeeld door woningcorporaties te vergelijken met dezelfde schaalgrootte, blijven de bedrijfskosten sterk uiteen lopen.

Ervaringen met dergelijke benchmarks in andere non-profitsectoren leren dat, nu deze benchmark openbaar is gemaakt, de corporaties met hoge kosten zich gedwongen zullen voelen snel richting het gemiddelde van de benchmark te gaan. Sommige branchegenoten zullen er zelfs naar streven (ver) onder het gemiddelde te komen om zich hiermee te profileren als een ‘goede woningcorporatie’.

Deze openbare benchmark is illustratief voor de effectiviteit van zogenaamde zachte sturing. Waarschijnlijk effectiever dan wanneer het Rijk ‘hard’ had gestuurd op de kosten van de bedrijfsvoering met behulp van wet- en regelgeving en toezicht op de naleving ervan. De tijd dat het onderwijsstelsel, corporatiesector of de zorg- en welzijnsystemen centraal door het Rijk werden aangestuurd, ligt dan ook ver achter ons.

Drie vormen van sturing

De non-profitsectoren kennen inmiddels een complexe en gelaagde sturingsdynamiek, te typeren als polycentrische sturing: meerdere publieke en (semi-)private actoren sturen op macro-, meso of microniveau, met of naast de overheid. Met behulp van de neo-institutionele theorie kunnen we deze polycentrische sturingsdynamiek en de effectiviteit ervan beter begrijpen.

Sturing vatten we dan op als drie vormen van ‘druk’.Ten eerste regulatieve druk, waarmee niet alleen legalistische sturing wordt bedoeld via wet- en regelgeving, maar ook regels zonder wettelijke status zoals convenanten, codes, bestuursakkoorden, preambules en beleidsafspraken.Ten tweede normatieve druk: opvattingen en waarden over wat is 'goed' en hoe 'het hoort te zijn. Normatieve druk kan worden uitgeoefend via protocollering, kaders, richtlijnen, handreikingen, methodisering naar best-practices, visitaties of audits.Ten derde zogenaamde mimetische druk, oftewel druk om na te bootsen. Benchmarks, ranglijsten en standaarden voor vergelijking geven deze nabootsingsdruk.

Inperking van autonomie

Omdat legitimering door politiek, overheid en samenleving van cruciaal belang is voor het voortbestaan van non-profitorganisaties zijn onderwijsorganisaties, woningcorporaties en ziekenhuizen uiterst gevoelig voor met name normatieve en mimetische druk. Dit verklaart waarom legalistische sturing niet zonder meer effectiever is dan sociale sturing in non-profitsectoren. Integendeel: zachte sturing blijkt vaak effectiever. De keerzijden van zachte sturing liggen in de inperking van autonomie op decentraal niveau om eigen strategische keuzen te maken en accenten te leggen, uiteraard in samenwerking en afstemming met de lokale en regionale stakeholders.

De benchmark van Aedes zet corporaties ertoe aan de bedrijfsvoering zo goedkoop mogelijk te maken. Hoeveel ruimte laat dit voor ‘couleur locale’? Moeten alle corporaties nu naar het landelijk gemiddelde van de benchmark? Wellicht is er bij de stakeholders in Hilversum nu weinig draagvlak voor de huidige bedrijfslaten van 1.458 euro per woning van Woningcorporatie Dudok Wonen en kunnen deze wel omlaag, maar het is nog maar de vraag of men in Hilversum tevreden zou zijn met de kwaliteitsopvatting van R&B Wonen in het Zeeuwse Borssele op dit punt, namelijk dat bedrijfslasten van 345 euro per woning volstaan voor het realiseren van goede volkshuisvesting.

Een andere keerzijde is dat zachte sturing verschillen, variatie en diversiteit rap doen verdwijnen. Van het belonen van goede praktijken door bijvoorbeeld prijsuitreikingen aan ‘de organisatie of de professional van het jaar’, gecombineerd met informatie, voorlichting, handreikingen en protocollen voor de governance, organisatie en professionele praktijk in non-profitsector kan enorme normatieve en mimetische druk uitgaan. Zodanig, dat geen enkel ziekenhuis, corporatie of school nog het lef heeft of de legitimatie voelt, dingen anders te doen of anders te organiseren, laat staan om iets nieuws te proberen dat afwijkt van de gangbare normen en opvattingen in de sector.

Anders gezegd, zachte sturing kan leiden tot behoudend en conformistisch (organisatie)gedrag, iets dat, op z’n zachtst gezegd, niet bevorderlijk voor is voor de broodnodige variatie en innovatie van onderwijs, zorg en wonen.